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如何界定支线航空？

航旅新零售李明业 2020-09-17 09:53:27

建议从支线机场、支线飞机、支线航线三个方面来定义我国的支线航空。

近年来，我国的民航运输经历了改革和市场经济演化的过程。作为国家和地区交通运输系统的重要组成部分，民航运输在经济社会中的特殊和重要性凸显，民航旅客周转量在国家综合交通运输体系中所占比重也从1978年的1.6%上升到2019年的32.8%，目前已经成为国民经济的重要战略性产业。

民用航空运输通常划分为公共航空运输和通用航空运输两个领域。参考《中华人民共和国民用航空法》等法律规章，公共航空运输是指以航空器进行经营性的客货运输的航空活动，又可以分为干线航空和支线航空两个运输部分。2018年11月，中国民用航空局出台指导民航强国建设的纲领性文件——《新时代民航强国建设行动纲要》。在该份《纲要》中，提出了我国支线航空的发展目标：“着力推进航空服务大众化。逐步加密机场网建设，建立通达、通畅、经济、高效的航线网络，大力发展支线航空，推进干支有效衔接，推进低成本等航空服务差异化发展。全面实施基本航空服务计划，实现老少边穷地区航线网络基本通达，打造更加协调的“民生航空”服务体系。”对于如何实现我国民航运输业的高质量发展，特别是建设国家公共航空运输体系来说，支线航空是一个绕不开的话题。

一、关于支线航空的起源和发展

支线航空（ Regional Aviation，也称作Regional Air Transportation）是个舶来词，其发展起源最早可以追溯到一个世纪前民航运输业刚刚起步的时期。二战前美国经济腾飞，航空产业迅猛发展，1938 年美国联邦政府出台了《民用航空法》，对航空运输企业的设立、规模、兼并、经营都进行严格的控制。虽然法律限制了航空业新进入者的业务发展，但正好赶上飞机性能快速提升，客运需求不断增加，小型航空公司经营点到点的航线也有赚头。

1955年成立的半岛航空公司 (Peninsula Airways)见证了这一历史进程，该公司总部设在阿拉斯加州最大的城市安克雷奇，是一家典型的、服务单一州的支线航空公司。阿拉斯加州是美国最大的州，远离本土、地广人稀，地面交通很不方便，十分有利于支线航空的发展。1938 年到1978年40 年间，美国共有 80 家公司申请进入航空运输业，却没有一家获得干线运营资格，只能从事支线业务。

1978 年10月，美国《民航放松管制法》正式颁布，部分解除了政府对航空市场的管制。随后出台了更多的政策，全面解除对航空运输业的管制，实现行业自由进出、自由兼并和联盟。放松管制带来了美国航空运输业的大发展，1978年到1988年这十年间，共有198家新航空公司进入市场。自由竞争的格局也给市场带来了巨大的变化，航空公司通过降低票价争夺更大的市场份额。由于服务的城市人口基数少、市场规模小，大部分支线航空公司客流量不足，难以支撑其商业运营。放开管制的第一个十年过后，大部分航空公司都在竞争中破产或者被兼并收购，198家新航空公司剩下74家。

为了保证偏远地区能够享受公共航空运输服务，1978 年美国对航空运输业实施放松管制的同时，以立法形式推出了基本航空服务计划（Essential Air Service，简称EAS）。EAS明确要求：“维持一种为小社区和偏远地区提供全面而又方便的服务系统，必要时应适当地进行直接的联邦援助”。按照这个计划，如果航空承运人因为亏损不再提供航班服务，联邦政府就会用基本航空服务基金对航空承运人进行补贴。这些补贴旨在弥补承运人预期收益和支出之间的差额，并提供给航空承运人最低限度的利润。EAS计划最初审定为 10 年，即从 1978 年到 1988 年，由财政部的普通基金作为资金来源。1987 年《机场和航空公司安全和容量扩展法案》将该计划的有效期延长了10年到1998 年。1996 年《联邦航空局重新审定法案》永久地批准了基本航空服务项目。上世纪90年代末，美国联邦政府又颁布了《21 世纪航空投资与改革法案》，启动小社区航空服务发展计划（Small Community Air Service Development，简称SCASDP），旨在为小社区提供经济援助(赠款)，以帮助他们提高航空服务，确保美国所有地区包括小社区、农村和偏远地区的消费者都能享受负担得起的定期航空服务。

二、界定支线航空的考量因素

由于我国支线航空发展起步较晚，目前尚没有相关法规对支线航空进行明确的界定，相关法规仅仅对公共航空运输企业进行了定义和描述：“公共航空运输企业，是指以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物的企业法人”（《中华人民共和国民用航空法》第九十一条）。而从当前我国公共航空运输企业的实际经营情况来看，由于支线航空的营利能力远远弱于干线航空，单纯的支线航空运输不具有经营的商业价值，因此大部分公共航空运输企业放弃了支线航空业务的开发。

（一）支线航空运输的公共基础设施属性

交通基础设施是一个国家、地区社会经济发展中不可或缺的基础性产业，具有保障社会经济正常运行的重要作用。航空运输是一种具有广泛社会参与度的社会经济行为，其生产活动依赖于飞机、航线和机场等航空公共基础设施的保障。将城市公共交通的距离放大100倍，就是公共航空运输的服务半径。与城市公共交通的作用相类似，公共航空运输是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。

如果把与大型城市枢纽机场间的干线航空运输比作人的血管动脉，小型城市机场到大型城市枢纽机场的支线航线则可看成人的血管支脉，小型城市机场间的支线航线就像毛细血管。干线航空运输需要高密度、大容量的航班支撑，而支线航空运输往往由于需求量小、航班密度较低，需要更小座级的飞机来运营，普遍不具备商业营利效应。但是支线航空运输在国民经济中的基础作用和推动作用，以及在国防备战中的机动通道作用，使其具有极其广泛的社会影响和经济支撑功能。作为带有福利性的社会公共服务，公共航空运输产品天然带有公共需求性和公益性。

（二）支线航空对区域经济的影响效应

国内外经济学家的研究表明，交通基础设施投资会产生乘数效应，其通过聚集经济、劳动力、运输网络经济和环境等条件促进区域经济增长；同时，交通基础设施体系空间网络的不断发展，促进了交通经济带中心城市的形成与发展，刺激了新的经济增长点。

近年来我国民用航空运输的发展也证明了这一点，航空运输不但支撑着社会经济运行、资源流动、人民生活中的移动需求；同时，对区域经济的迅速增长、交通经济带的形成有着极为重要的作用。对于偏远地区和经济不发达区域，支线航空对社会经济的重要性更为明显，充分利用支线航空连接这些小城镇和枢纽机场，可以带动地区经济发展，增加的税收会超过前期投入。

三、我国支线航空的相关政策解析

经过多年的探索和总结，中国民航规章（China Civil Aviation Regulations，简称CCAR）体系也在不断的修改和完善。CCAR现有的规章有很多部，编号1-200号普遍是安全管理类，基本涵盖了行政程序规则、航空器制造、航空器维修、航空人员、空管、运行、机场、航空器搜寻援救和事故调查8个方面。

图二：中国民航规章框架体系

正如上面所提到的，目前我国并没有独立的支线航空相关法律规章，对于支线航空也没有明确的界定。从近些年中国民航局的规范性文件（包括管理程序、咨询通告、管理文件、工作手册、信息通告等）中，我们摘录了对于支线航空的相关定义和说明：

2000年8月，财政部、国家计委、中国民用航空总局发布了《关于调整支线飞机民航机场管理建设费的通知》，明确了国内支线飞机的定义，即70座涡桨及50座以下各类支线飞机（含进口支线飞机）。随后，《民航总局关于支线飞机旅客机场管理建设费和票价政策的通知》发布，对支线飞机进行了细化，在“70座级以下涡桨飞机和50座级以下各类支线飞机”的基础上，增加了具体机型指向，如国产的新舟60、运7，进口的萨伯340、多尼尔328、冲8-300/400、ATR72、CRJ200和ERJ145。
2005年11月，民航总局下发《民航总局关于促进支线航空运输发展的若干意见》。《意见》中指出：支线是指依据民航机场规划的机场分类，在中小型（支线）机场始发或到达的省、自治区、直辖市内的航线，以及跨省、自治区、直辖市航程较短或运量较小的航线。在航空运输网络中，支线航空运输是相对于干线航空运输的一个概念。它既不是指单一由支线飞机运营的航空市场，也不能简单地从航线距离、机场等级、地域等方面与干线航空加以区分。
2008年3月，中国民用航空总局下发《支线航空补贴管理暂行办法》（民航发〔2008〕17号），该文件指出：支线是指从支线机场始发或到达支线机场的省（自治区）内航段，以及跨省（自治区、直辖市）但距离较短或运量较小的航段。
2012年3月，财政部发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（财综〔2012〕17号），文件明确：支线航班是指使用以下机型飞机执飞的航班：大篷车（机型代码208）、DONIER328（机型代码D38）、ATR-72（机型代码AT7）、CRJ-200（机型代码CRJ）、ERJ145（机型代码ERJ）、新舟60（机型代码MA60）、运12（机型代码YN2）。上述机型如有更改，由中国民用航空局商财政部公布。
2013年3月，中国民航局下发了《关于修订印发支线航空补贴管理暂行办法的通知》（民航发[2013]28号），修订并重新定义了支线航空补贴范围，并将通勤航空、通用航空短途公共运输业务纳入支线航空补贴范围。
2017年3月，中国民航局下发《关于对<关于加强新设航空公司市场准入管理的通知>有关问题的补充通知》（民航发[2017]30号），文件中对支线航空、支线航线、支线飞机的定义进行了明确：支线飞机是指“经民航局审定/认可，最高座位数为100座级以下客舱布局的单通道飞机”；支线航线是指“在年旅客吞吐量200万人次以下（含）的民用机场始发或者到达的省、自治区、直辖市内（航线）航段，以跨省、自治区、直辖市航程距离在600公里以内的（航线）航段”；支线航空是“从事支线航线运营的航空客货运输业务”。
2019年4月，中国民航局和财政部联合下发《关于调整民航支线机型的通知》（民航规〔2019〕16号），对支线机型范围进行调整，调整后的支线机型由原来的7种增加到13种，ARJ21-700、CRJ-900等主力支线飞机被纳入支线机型范围，乘坐支线飞机的旅客不用再缴纳民航发展基金。

四、支线航空的界定研究

可以看到，随着我国民航发展水平的不断提高，对支线航空的认识也在不断提升。

（一）支线航空的界定研究意义

公共航空运输作为一项重要的交通基础设施，国有资本、民营资本以及外国资本的介入和投资属于公共产品投资多元化的表现之一，这种资源配置形式并不会从根本上改变交通基础设施的公共产品属性。但是，受限于地理环境、人口分布和区域经济发展差异，资本的逐利性会导致航空运输市场失灵的情况发生。和干线航空相比，支线航空存在飞机座位数少、航线客流量小、运营成本较高三大难题。在这样的环境下，现有支线航空运输产品的成本和定价远远高于干线航空，要求消费者有较强的支付能力。而我国地区发展东西不平衡，大部分中小城市的经济还不发达，支线旅客的消费能力不强，大量潜在的支线航空运输需求不能马上转化为实际需求。支线航空的弱盈利性表明其并不适用于完全市场化的企业自由竞争机制。

基于公共航空运输产品的交通基础设施属性，界定干线和支线航空非常有必要。支线航空运输需要体现公共航空运输产品的公平性和公益性，允许社会大众共同分享，提高消费者剩余，降低社会经济运行成本，为人民生活提供便利和保障，促进区域经济的快速发展。同时，支线航空运输产品的供给也是社会福利的内容之一，应当发挥平衡各方关系与利益、缓解某些社会矛盾的作用，充分体现其社会职能。

（二）美国支线航空的借鉴参考

参考国内外航空业对支线航空的定义，当前有好几种方式：

机型界定：中国民航根据支线航班使用70座以下涡桨飞机和50座以下各类飞机的航班定义为支线运输；
航线距离确定（美国）：航线主要由飞行距离为800公里以下构成的航空公司确定为支线航空公司；
航线网络界定（欧洲）：除枢纽与枢纽之间以及大城市和大城市之间的航空运输均为支线运输。

然而上述定义都不能完全表达支线航空在中国航空运输业的实际情况,参考美国支线航空的发展历程，对我国支线航空的定义有一定意义的借鉴作用。

航空运输在美国起步较早，1926年5月20日美国联邦政府通过的商业航空法案为美国民用航空规章奠定了基石。当时航空业普遍意识到只有提高和制定安全标准，航空运输业才能更好的发展。基于这个原因，航空业要求联邦政府通过了商业航空法案。法案要求商务部发展航空运输市场、颁布和加强空中管制规则，认证机组资质、取证飞机、建立航空公司和运行维护导航设备。随着更多的喷气客机投入运营，空中安全事故也随之增多，促使政府在1958年颁布了联邦航空法案。美国联邦法规总共有50部，其中与航空业相关的是第14部（Title 14）航空和航天法规。而航空和航天法规又分为5章，其中第1-3卷是针对民用航空的法规。根据航空和航天法规（Federal Aviation Regulations，简称FARs）第121、125和135部分规定，美国对干线和支线运营不同等级飞机的航空承运人进行认证管理。

从美国政府对于支线航空相关扶持政策来看，政府将支线航空的发展作为有效补充航空网络的方式，认为是满足大众出行的重要交通方式。在此背景下，美国的航线市场逐渐形成了一个两极分化的状态：干线航空公司普遍使用大飞机经营跨大陆、国际中远程航线，支线航空公司则使用小飞机经营州内、临州中短程航线。因此，干线航司与支线航司通常不构成直接竞争关系，支线航司的规模也普遍较小。

为了便于对航空公司的管理，美国交通运输部（DOT）根据FARs第121部航空承运人的营业规模将航空公司划分为4个等级，并通过分类实施不同的政策：

主要承运人（Majors）：年运营收入超过10亿美元的航空公司；
国家级承运人（Nationals）：年营业收入在1亿美元到10亿美元之间的航空公司；
大型支线承运人（Large Regionals）：营业收入在2,000万美元至9,900万美元之间的航空公司；
中型支线承运人（Medium Regionals）：年运营收入低于 1,999万美元或仅运营60座或以下（或18,000磅最大有效载荷）的飞机承运人。

成立于1975年的美国支线航空协会（Regional Airline Association，简称RAA）是一个非赢利性的组织，代表美国支线航空公司和航空产品的制造商并向支线航空产业提供支持，同时也向支线航空公司提供技术服务。2018年，RAA的成员支线航空公司达到66家，其年度统计报告显示：

美国机场37％的定期客运航空服务是由骨干航空公司提供，其余63％定期客运服务是由支线航空公司提供的；
全美41％的预定旅客离港航班由美国支线航空公司运营；
支线航空公司提供定期客运服务覆盖了全美93％的运输机场（共计630个），其中418个运输机场只有支线航空公司的航班；
美国有570个小型社区机场，对这些机场的航空服务在各个社区产生了1,340亿美元的经济活动。此外，570个小型社区机场创造了100万个就业机会，为获得商业航空服务的各州和社区创造了360亿美元的工资和相应的税收。

根据相关的运行标准和规范，RAA对支线航空运输定义如下：使用9-68座涡轮螺旋桨飞机或30-100座支线喷气飞机，经营小社区和大城市之间以及航空枢纽之间中短程定期航班的航空运输，航线主要由飞行距离为800公里以下构成的航空公司确定为支线航空公司。

（三）关于我国支线航空的界定建议

综合上述分析来看，我国航空运输的相关政策还在不断完善过程中。而支线航空与干线航空运输的边界尚不明晰。笔者认为对支线航空的界定将是促进支线产业发展的核心，因此建议从支线机场、支线飞机、支线航线三个方面来定义我国的支线航空：

1.支线机场

根据《2019年民航机场生产统计公报》，2019年，我国境内运输机场（不含香港、澳门和台湾地区，下同）共有238个，其中定期航班通航机场237个，定期航班通航城市234个。其中：

年旅客吞吐量5000万人次以上的机场5个，其中北京首都机场突破1亿人次以上，其它4个机场分别为上海浦东、广州白云、成都双流、深圳宝安机场；
年旅客吞吐量5000万人次以下/1000万人次以上的机场34个，包括昆明长水、西安咸阳、上海虹桥、重庆江北、杭州萧山、南京禄口、郑州新郑、厦门高崎、武汉天河、长沙黄花、青岛流亭、海口美兰、乌鲁木齐地窝堡、天津滨海、贵阳龙洞堡、哈尔滨太平、沈阳桃仙、三亚凤凰、大连周水子、济南遥墙、南宁吴圩、兰州中川、福州长乐、太原武宿、长春龙嘉、南昌昌北、呼和浩特白塔、宁波栎社、温州龙湾、珠海金湾、合肥新桥、石家庄正定、银川河东、烟台蓬莱机场；
年旅客吞吐量1000万人次以下/500万人次以上的机场8个，包括桂林两江、泉州晋江、无锡硕放、揭阳潮汕、西宁曹家堡、丽江三义、西双版纳嘎洒、北京南苑机场；
年旅客吞吐量500万人次以下的机场191个（不包括北京大兴机场）。

鉴于此，我们建议支线机场界定为旅客吞吐量低于500万人次的机场（新建的大型中心城市机场除外）。

2.支线飞机

建议沿用《关于对<关于加强新设航空公司市场准入管理的通知>有关问题的补充通知》（民航发[2017]30号）中的相关定义：经民航局审定/认可，最高座位数为100座级以下客舱布局的单通道飞机。同时，沿用《关于调整民航支线机型的通知》（民航规〔2019〕16号）的机型范围界定，并根据国内外飞机制造商的新型飞机产品动态调整。